Es ist die wichtigste staatspolitische Weichenstellung seit dem EWR-Nein von 1992: Mit dem neuen Vertragspaket soll die Schweiz institutionell an die Europäische Union angebunden werden. Um so entscheidender ist die Frage, wer am Ende darüber befindet: Das Volk allein – oder Volk und Stände gemeinsam. Für mich ist die Antwort klar: Bei einem Vertrag, der unsere Souveränität derart einschränkt, müssen auch die Kantone Ja sagen.
Der Ständerat hat Rückgrat bewiesen. Mit 23 zu 17 Stimmen bei 3 Enthaltungen hat die kleine Kammer am 30. September entschieden, das EU-Vertragspaket – von seinen Befürwortern beschönigend «Bilaterale III» genannt – dem obligatorischen Referendum zu unterstellen. Damit braucht es an der Urne nicht nur das Volks-, sondern auch das Ständemehr.
Der Bundesrat wollte genau das verhindern. Er wollte ein Vertragswerk, das unser Land so tiefgreifend verändert wie kaum etwas zuvor, mit dem fakultativen Referendum und dem einfachen Volksmehr durchbringen. Dass der Ständerat diesem Ansinnen eine Absage erteilt hat, ist ein wichtiges Signal – aber noch kein Sieg. Das letzte Wort hat der Nationalrat.
Kein gewöhnlicher Staatsvertrag
Man muss sich vor Augen führen, worüber wir hier sprechen. Das Paket umfasst achtzehn Abkommen und Protokolle sowie 94 EU-Rechtsakte. Vor allem aber verpflichtet es die Schweiz, künftiges EU-Recht in den betroffenen Bereichen dynamisch zu übernehmen. Recht, das in Brüssel geschrieben wird, ohne dass ein einziger Schweizer Stimmbürger daran mitwirken kann.
Bei Streitigkeiten entscheidet zwar formell ein Schiedsgericht, doch über die Auslegung des EU-Rechts hat der Europäische Gerichtshof das letzte Wort. Es ist das Gericht der Gegenpartei. Und sagt die Schweiz Nein zu neuem EU-Recht, drohen «Ausgleichsmassnahmen».
Man kann es drehen und wenden, wie man will: Wer fremdes Recht übernehmen muss, fremde Richter akzeptiert und für ein demokratisches Nein bestraft werden kann, gibt seine Souveränität aus der Hand. Das ist nicht die Weiterentwicklung des bilateralen Wegs, sondern dessen Ende.
Bezeichnend: Selbst im Ständerat bestritt niemand, dass das Paket in die innere Struktur der Schweiz eingreift. Der Bundesrat hält diesen Eingriff lediglich für «nicht schwerwiegend». Eine bemerkenswerte Einschätzung bei einem Vertragswerk, das unsere Gesetzgebung in zentralen Bereichen auf Dauer an Brüssel koppelt.
Artikel 121 a gilt – auch für den Bundesrat
Am 9. Februar 2014 haben Volk und Stände die Masseneinwanderungsinitiative angenommen. Seither steht in Artikel 121 a der Bundesverfassung unmissverständlich: Die Schweiz steuert die Zuwanderung von Ausländerinnen und Ausländern eigenständig. Und Absatz 4 hält fest, dass keine völkerrechtlichen Verträge abgeschlossen werden dürfen, die gegen diesen Artikel verstossen. Dieser Verfassungsauftrag ist bis heute nicht erfüllt. Das Parlament hat ihn 2016 mit einem zahnlosen «Inländervorrang light» umgangen. Mit dem neuen Vertragspaket soll er nun endgültig begraben werden – ohne dass jene, die ihn erteilt haben, noch einmal gefragt werden.
Denn das Paket verstösst klar gegen Artikel 121 a. Es zementiert die Personenfreizügigkeit nicht nur, es baut sie aus: Mit der teilweisen Übernahme der Unionsbürgerrichtlinie werden die Ansprüche von EU-Bürgern weiter ausgedehnt. Die viel gepriesene Schutzklausel ändert daran nichts. Sie darf nur bei ernsthaften wirtschaftlichen oder sozialen Problemen angerufen werden – und ob das zu Recht geschieht, entscheidet am Ende nicht die Schweiz allein. Von einer eigenständigen Steuerung der Zuwanderung kann keine Rede sein.
Wenn ein Staatsvertrag einem geltenden Verfassungsartikel widerspricht, gibt es nur zwei ehrliche Wege: Entweder man verzichtet auf den Vertrag, oder man legt ihn Volk und Ständen vor, damit diese entscheiden, ob sie ihre eigene Verfassungsbestimmung preisgeben wollen.
Was nicht geht, ist der Weg des Bundesrats: Einen Verfassungsauftrag, den Volk und Stände erteilt haben, mit einer blossen Volksmehrheit auszuhebeln. Wer so vorgeht, stellt die Verfassung unter den Vorbehalt politischer Opportunität.
Die Kantone haben ein Recht mitzureden
Die Gegner des Ständemehrs sprechen von einer «unnötigen Hürde» oder gar von «Bubentrickli». Das ist reine Polemik. Das Ständemehr ist kein Trick, sondern ein Pfeiler unseres Bundesstaats. Es stellt sicher, dass bei grundlegenden Weichenstellungen nicht einfach die bevölkerungsreichen Agglomerationen über die ländlichen Kantone hinweg entscheiden. Die Schweiz ist ein Bund von Kantonen – kein Zentralstaat mit Verwaltungsbezirken. Und viele der neuen Regeln müssen die Kantone selbst umsetzen, vollziehen und mitfinanzieren. Wer ihnen ausgerechnet bei diesem Vertrag die Mitsprache verweigert, hat vom Föderalismus wenig verstanden.
Neu ist ein solches Vorgehen im Übrigen nicht. 1992 hat das Parlament den EWR-Vertrag freiwillig Volk und Ständen vorgelegt. Damals wie heute ging es um die Frage, wie eng sich die Schweiz institutionell an die EU binden soll. Was 1992 selbstverständlich war, kann 2026 nicht plötzlich undemokratisch sein.
Jetzt ist der Nationalrat gefordert
Die Befürworter wissen genau, weshalb sie das Ständemehr fürchten: Erfahrungsgemäss braucht eine Vorlage rund 55 Prozent Ja-Stimmen, um auch die Mehrheit der Kantone zu gewinnen. Wer von seinem Vertragswerk überzeugt ist, sollte diese Hürde nicht scheuen. Wer sie umgehen will, verrät, dass er der eigenen Sache nicht traut. Bereits wird gefordert, der Nationalrat müsse den Entscheid in der Wintersession «korrigieren». Ich sage: Der Nationalrat muss ihn bestätigen. Es geht nicht um Taktik, sondern um die Frage, wer in diesem Land das letzte Wort hat. Bei einem Vertragswerk, das unsere Gesetzgebung, unsere Rechtsprechung und unsere Zuwanderungspolitik dauerhaft an Brüssel bindet, können das nur Volk und Stände gemeinsam sein. Alles andere wäre eines freien Landes unwürdig.
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